关于落实监督法公开原则的实践与思考

2010年05月25日 

 
 
    《监督法》第七条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况,向社会公开。”这是我们国家第一次在法律中明确规定人大常委会的监督必须坚持公开的原则。公开人大行使监督权的情况,已经是一种法律义务,是属于监督工作内容的不可分割的重要组成部分。对各级人大常委会而言,监督公开的制度设计,意味着权力与义务同在,动力与压力并存,同时也意味着监督者自身也要接受监督。因此,如何实施好《监督法》及其公开原则将是各级人大常委会在今后工作需要不断探讨、研究和实践的重要课题。
    一、台江区人大常委会实施监督公开的实践
    台江区人大常委会注重监督公开,多年来对区人大常委会的监督工作向社会公开进行了一系列积极、有益的探索和实践,通过拓展公开渠道,改进公开方式,加大公开力度,不断探索扩大人大代表和人民群众对国家权力机关行使职权的知情权和参与权的方法和途径,努力把人大常委会的监督置于人民群众的监督之下,为进一步贯彻实施《监督法》,加强、改进和规范人大常委会监督公开制度积累了一定的经验。
    (一)积极拓宽监督公开的渠道,不断扩大监督公开的对象和范围。以往,人大常委会监督工作参与和公开的对象一般是常委会组成人员和人大代表,公开的范围和内容也仅限于人民代表大会上报告的人大常委会、“一府两院”的工作报告及预算、计划报告,常委会会议听取和审议的执法检查报告、“一府两院”专项工作报告及审议意见、决定和决议等,公开的对象和范围相对比较狭隘。台江区人大常委会结合多年的实践,积极探索拓宽监督公开的渠道,不断扩大监督公开的对象和范围。在坚持定期向人大代表寄送人代会材料汇编、常委会会刊的基础上,创编了《台江人大通报》、《常务委员会公报》,进一步健全和整合了《台江人大网》,通过人大信息刊物和人大网络向全体代表和社会公众公布人大监督工作的情况。在公布的内容上,落实监督法规定的“一个公开、五个公布”原则,将常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布;将人大常委会听取的专项工作报告及审议意见,“一府两院”对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告向社会公开;将人大常委会听取国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或执行决议情况的报告向社会公布;将人大常委会的年度执法检查计划向社会公布;将执法检查报告及审议意见,“一府两院”对其研究处理情况的报告,向社会公布。常委会还通过新闻媒体对一些重要的监督工作进行专题深度报道,让人民群众听得着、看得见,了解人大常委会和“一府两院”的工作。通过以上措施,使常委会监督公开的对象逐步扩展到社会各界和人民群众,使常委会监督公开的范围和内容从以往的文件式、选择性公开逐步扩展到动态、全方位的公开。
    (二)积极改进监督公开的方式,不断提高监督公开的实效。向社会公开的目的就是要引起社会各界和人民群众对人大行使监督职权的广泛关注和参与,真正实现人民当家作主。台江区人大常委会通过改进公开方式、丰富公开手段,逐步将事后公开扩展到事前公开、过程(事中)公开,使人大代表和群众对人大监督工作的知情和参与从被动转向主动,提高了监督公开的实效。在选择监督议题、制定全年监督计划及执法检查等具体监督活动的实施方案时,都要广泛征求人大代表和人民群众的意见,既使常委会的监督议题和监督过程设计能够吸收人大代表和人民群众的智慧,又能使人大代表和人民群众在此过程中对常委会的全年监督议题有了事前的了解,便于他们进行有针对性的参与和监督,从而达到“事前公开”的效果。同时,在具体监督活动的实施过程中,积极发动和吸收人大代表、人民群众和社会各界力量的参与,将常委会监督的过程向社会公众公开。如常委会开展执法检查及视察检查前,都在《台江人大网》上刊登公告,在街道社区内张贴公告,公布联系电话;在视察检查中,都邀请工委兼职委员、部分人大代表和有关领域的专家、行家全程参加,并走访当地群众了解情况,征求意见;在常委会听取审议专项工作报告的执法检查报告时,都邀请人大代表列席旁听会议和参加分组审议。为了充分发挥代表的专业特长,增长监督实效,常委会还制定《台江区人大常委会2009年区人大代表活动方案》、《台江区第十五届人大代表参加2009年区人大常委会会议安排表》,由代表自愿选择报名参加常委会组织的视察检查、调研、执法检查和列席常委会会议,人事代表工委负责整理制定出代表参加常委会活动的计划,做到代表工作早安排、早部署、有检查、有落实。
    (三)积极推进监督公开的制度建设,不断促进监督公开的规范化。台江区人大常委会注重监督公开的制度建设,及时将一些好的经验、做法以制度的形式确定下来,促进监督公开的规范开展。《监督法》实施以后,常委会还将根据《监督法》的要求对相关制度进行修订,进一步促进监督公开的制度化和规范化。修改或重新制订了《常委会议事规则》、《台江区人大网站制度》、《审议意见的形成和处理办法》等制度中,都明文规定了相关监督公开的内容,使常委会具体监督工作的公开有了制度的保障。此外,常委会还加强代表联系群众,建立人大代表向选民述职制度,建立健全代表列席和公民旁听常委会会议制度,通过加强代表和群众之间的联系,发挥代表、群众的宣传作用来拓宽常委会监督工作向社会公开的渠道和途径。
    二、监督公开中存在的困难和问题
    《监督法》关于公开原则的规定,对人大常委会监督工作提出了很高的要求。通过多年的实践,我们清醒地看到实施监督公开存在着不少的困难和问题,值得我们深入探讨。
    (一)监督公开与公众关注之间的矛盾。随着民主政治建设的不断推进,人民群众对人大及其常委会行使职能的要求越来越高,常委会的监督情况向社会公开也就成了民主政治建设和群众政治参与、民主诉求的必然要求。但在实际工作中,公众对人大常委会监督公开的关注程度并非如想象中那样高,公众真正关注和主动参与人大监督的并不多。如各级地方人大开办的人大网站,浏览点击率普遍不高。当然,这里也有人大自身宣传不够到位的因素;常委会就某些监督议题向代表、群众征求意见,能够给予回复的不多;向代表印发的《台江人大通报》、《常务委员会公报》和常委会的各种会议文件,也不是每个代表都能够认真阅读等等。公众关注和参与程度不高,容易使人大的监督公开成为独角戏,监督公开的效果和目的难以实现。
    (二)《监督法》的原则性规定与实际操作之间的矛盾。《监督法》对于监督公开的规定是比较原则和笼统的,对于公开的载体、形式和程度都没有明确规定。应该通过什么载体公开、在何时进行公开以及应该公开到什么程度,《监督法》都没有明确,这给实际操作带来了一定的困难,需要我们在制度运行过程认真去研究和探索。另外,法律规定必须公开以外的其他监督工作是否公开也是值得探讨的。《监督法》除了5个具体条款规定的监督情况必须按法定要求公开外,其他的如关于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况,是否依据总则规定的原则公开,如果公开应该如何公开,法律并不明确,更缺少相应细则作补充。这些都是我们在实践过程中需要深思的问题。
    (三)公开内容的广泛性与公开载体及形式局限性之间的矛盾。根据《监督法》规定,人大常委会监督公开的内容比较广泛,涉及监督的内容基本上都要向社会公开,这么多内容要向社会公布必然需要合适的公开载体。从地方人大的实践看,监督公开的载体无非是地方人大常委会主编的刊物、党报党刊、电台、电视台、网站等,但这些载体由于方方面面的原因,都存在一定的局限性。如地方人大常委会主编的各类刊物虽然在篇幅容量上具有一定优势,大部分需要公开的内容都能刊登,但发行范围有限,影响力和群众关注程度相对不高,难以达到向社会公开的效果;党报党刊、电台、电视台虽然发行覆盖面广、影响力和群众关注程度也比较高,但由于篇幅限制,不可能将需要公开的报告、审议意见、决议决定等内容全文刊登或播发;电台、电视台还会由于节目编排、播送时间及形式等因素而影响群众的关注,难以达到比较理想的效果;人大网站是一个比较好的公开载体,但由于受人员、经费、技术等方面的限制,人大网站吸引力和知名度不高,难以达到社会普遍关注的效果。另外,目前各地人大常委会采取的公开形式、所公开的范围和内容也存在较大的局限性,如静态公开、事后公开比较多,表现在监督公开的范围和内容大多为常委会听取的报告及作出的审议意见、决议、决定等静态性的文件,而且是在具体监督工作结束后才公开,事前、事中(监督过程)公开比较少;各地积极探索的让人大代表和人民群众参与具体监督活动而实现监督过程公开的方式,由于参与渠道及参与者自身能力的局限,难以达到预期的效果。
    (四)公开程度与群众要求之间的矛盾。监督公开的重要目的就是要通过公开达到保障人民群众知情、知政,激发群众和社会各界广泛关注和参与的积极性。公开的效果好不好,就是要看公开的目的能不能达到。人民群众希望公开的程度越深越好,他们要关注监督是否有力、问题是否找准、措施是否得当、整改是否到位。但是,从各地的实践看,人大监督的公开往往难以达到群众的要求。公开程度太深、暴露问题太彻底,监督对象可能会有情绪、有意见,他们从机关形象和社会影响考虑不一定会很理解、很支持。人大鉴于实际情况,公开起来也会有所顾虑。因此,人大常委会的监督公开如何做到既顺应群众要求,又兼顾监督对象的感受和社会影响,是一个值得深思的问题。
    三、对进一步加强监督公开的思考
    (一)从执行法律的高度做好监督公开。《监督法》是我国的一部重要法律,监督公开是《监督法》明确规定的重要原则,党委、人大和“一府两院”都应统一思想,充分认识实施《监督法》和监督公开原则的重要性,从执行法律的高度做好监督公开。地方党委要把人大实施监督公开作为加强党和群众联系、提高执政能力的一项重要举措,给予大力支持,帮助解决人大在实施监督公开过程中的困难和问题。“一府两院”及其组成部门要提高认识,支持、配合人大常委会实施监督公开,自觉接受社会和群众的监督,切实做好整改、落实工作。各新闻媒体要加大对《监督法》和人大常委会监督工作的宣传力度,增强宣传的主动性,充分发挥自身优势,为人大常委会实施监督公开提供良好的载体。
    (二)以完善制度来促进和规范监督公开。作为一部全国性的重要法律,《监督法》的有些规定如对监督公开的规定只能是原则性的,实际操作应由各地人大常委会根据自己的实际情况来实施。从各地人大常委会对监督公开的探索和实践看,有不少好的做法和经验值得借鉴。我们可以对这些好的做法和经验进行总结、提炼,结合地方实际加以吸收和完善,及时上升为制度,以制度的形式对监督公开的具体实施进行细化和规范。同时,对诸如人大常委会组成人员联系代表、代表联系选民,代表列席会议,公民旁听,会议公开等制度,以及执法检查、工作评议等工作制度中有关监督公开的具体规定,我们应该继续坚持并加以改进和完善。
    (三)以创新和丰富公开的形式、拓展公开的渠道来实现人大监督工作的全面公开。《监督法》对于如何实施监督公开没有作具体规定,这为人大常委会在法律原则下根据实际积极探索和实践监督公开预留了空间。我们要在法律允许的范围内,不断创新和丰富公开的形式,积极拓展监督公开的渠道,继续探索监督情况的事前公开、过程公开和结果公开,更加广泛的发动人大代表和人民群众对人大常委会监督工作的关注和参与,努力使人大的监督工作全程的、动态的置于群众的监督之下。要不断改进原有的公开形式,如对代表列席会议制度、公民旁听制度的探索,我们可以将代表列席扩展到议题重要的主任会议,将公民旁听扩展到常委会会议和议题重要的主任会议上,同时,还可探索赋予公民可以“旁言”的权利,并加以规范。再如会议公开制度,全国人大和部分省、市人大已经实现了人代会和常委会会议的电视直播和网上直播,但县区级人大在这方面的探索相对不多。县区级人大也应建立起会议公开制度,通过各方努力逐步实现对人代会、常委会会议乃至议题重要的主任会议的电视直播和网上直播。另外,各级人大常委会按照监督公开的原则,在保守国家秘密的前提下,可以尝试将常委会会议和主任会议的资料、信息、会议记录等等,能够进一步公开化,允许公民和组织更自由地查阅;对于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况,也可以探索性的向社会公开。
 
 
    供稿:台江人大常委会办公室