完善人大监督程序 增强人大监督实效

2007年10月08日 

                                     李永红
 
  人大监督程序就是各级人大及其常委会行使监督职权,实施监督行为的过程、方式和关系,是人大监督行为在时空中展现的过程。程序是实体权力得以行使的保障。没有程序,法律上的权利可能是一纸空文。任何法律的实现,都必须要通过正当的法律程序。在一定程度上说,法制社会是由一套程序规则支撑的权利体系,没有程序,就没有权利的实现。2006年8月,十届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,并于2007年1月1日正式开始实施。监督法的重要特点之一,就是完善了各级人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。监督法完善人大监督程序,不仅是加强人大监督工作的现实需要,更是发展社会主义民主政治的必然要求,监督实效的进一步增强,需要以监督法的全面贯彻实施和监督程序的进一步完善为支撑。

  一、监督工作之所以难以到位,与监督程序不够完善不无关联

  人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人大监督制度是我国人民代表大会制的重要内容和基本特色。一直以来,国家高度重视人大监督工作,但是成效并不明显,原因之一就是现行的人大监督制度存在严重缺陷,即人大监督程序的缺失。人大监督程序是人大监督制度的重要内容。人大监督权要付诸实施,就必须要有明确的监督程序。只有明确的监督程序,人大监督工作才可以开展,人大监督制度才可以运转。人大监督程序的缺失,造成人大监督的法律规定缺乏可操作性,人大监督制度虚设,或者带来人大监督工作的随意性。 

  长期以来,人大监督权行使中的程序性问题主要表现在以下几个方面 

  (一)监督程序松散,可操作性有待进一步加强。程序的规定总是以假想事情的发生为前提,当遇到什么情况发生时,总能根据情况的发生来一步步加以应对。从程序制定的出发点来说,是为了保证在实际中得以有效应用。程序规定得越深越细,在实际中就越具有可操作性。从我国监督工作的实际情况来看,监督程序则相对比较松散,对事情发生的假想还不够严密。在监督程序的提起环节,虽然也设置了一些前提条件,如罢免案、质询案的提出,必须是规定的团体或一定数量的人大组成人员,但缺少实质性的前置条件,即究竟在怎样的条件下,针对怎样的情况启动罢免案、质询案,法律没有规定,监督程序的目的性不强。在监督程序的调查环节,由于缺少听证程序的法律规定,在实际工作中,调查容易流于形式,难以深入。在监督程序的审议环节,缺少辩论(充分讨论)程序,在实际工作中,只是进行一般性的讨论。一件重要的监督案,如果不进行辩论,那么对其表决结果是否公正就是个问题。在监督程序的处置环节,一般只作了一些原则性的规定。由此可以看出监督程序的四个环节相互连接不紧密,每个环节也都存在缺陷,因而难以对监督职权的行使发挥实质性作用。 

  (二)对监督对象的了解缺乏有力的组织支持。如县级人大监督预算执行情况、对预算进行初审的工作主要由财经工作委员会承担,而财经工作委员会一般只有1-2人,工作人员大多不具备足够的财政、审计、税收专业知识;况且审计机构又设在政府,人大缺乏专业化、科学化的辅助机构去充分了解预算执行的合法性、真实性和效益性,结果是政府怎么报,人大就怎么批,预算监督不能不流于形式化。

  (三)监督程序难于启动。按照立法法和地方组织法的规定,有权的地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销;县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。但法律没有具体规定审查程序由谁来启动,通过什么方式来启动。最有积极性启动程序的是利益受到或可能受到相关政府规章决定命令损害的公民、企业事业组织和社会团体,但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大提出审查建议的权利。因此,尽管越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的"红头文件"不是没有,但罕有被地方人大撤销的。又如,地方组织法规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大常委会组成人员5人以上联名,可以书面向常委会提出质询案,但通过什么方式、什么具体工作机构交由主任会议决定列入会议议程,法律没有规定。于是,在议程较满、时间较短的常委会会议期间,提质询案的可能性实际上很小。

  (四)时间要素没有保证。有些地方人大常委会规定,"一府两院"的有关工作报告必须于常委会会议召开的半个月或一星期前报送人大常委会,以便于常委会组成人员熟悉情况或开展调研,但由于这一规定缺乏法律权威性,实践中大多没有得到严格执行,委员有时甚至是到了会场才看到报告,审议质量和效果可想而知。

  (五)处置、惩戒程序缺位。法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任,比如审查、审议工作报告通不过,怎么办?对受质询机关的答复不满意,怎么办?法律都没有规定,以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权,监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。 

  二、监督法的颁布实施,对我国人大监督工作在程序上提出了新要求,在监督实效上提供了支持和保障 

  从《宪法》和《全国人大组织法》、《地方人大组织法》、《立法法》等相关法律的规定来看,无论是对规范性文件的法律监督,还是对本级“一府两院”的工作监督,各级人大常委会的监督权都有充分的宪法和法律依据,实践中的突出问题是监督的程序不够完善,而各个地方在探索中的做法又不尽一致,需要制定相应的法律使监督权的行使规范化、程序化。监督法把人大常委会一些职权作了程序性的规定,也把过去一些实际工作中的做法加以肯定,对人大常委会的权利有一定程度的程序化、具体化、规范化。监督法第2条第2款规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序,适用本法;本法没有规定的,适用有关法律的规定。”可见,监督法主要是从程序方面,对各级人大常委会行使监督权进行规范;监督法还从第二章到第八章,分别规定了不同的监督形式和适用程序,进一步规范了各级人大常委会监督权行使的程序。 

  各级人大常委会行使监督权的程序,包括各级人大常委会行使监督权的方式、步骤、时限和顺序构成的过程。监督权行使的程序具有独立的法律价值,它不仅是监督权正确行使、合法运作的程序保障,同时,也是法治原则和正当法律程序原则的体现。各级人大常委会行使监督权,不仅要做到主体合法、对象合法、形式合法,还有严格遵守法定程序,这样,监督权行使才能做到既不越权,又不失职。 

  从程序完善的角度来看,这次监督法主要有四个亮点: 

  第一,规定了监督反馈制度。一项法律制度能否发挥应有的功效,关键在于实施,法律不实施等于没有法。美国社会法学家庞德曾说过:“法律的生命在于它的实行。”说明法律的实施在某种程度上来说比法律的制定还要重要。如何保证人大的监督职权落到实处呢?监督法在规定了人大监督职权的同时,还规定监督反馈制度,这样就能让监督职权的行使落到实处。如在听取和审议专项工作报告方面,监督法第十四条第一款明确规定:“常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理,人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时,可以对专项工作报告作出决议;本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常务委员会报告。”从这条规定可以看出,一方面监督法明确规定了本级人大常委会对“一府两院”的监督权,促进了“一府两院”依法行政和公正司法;另一方面,对于人大“交由”“一府两院”“研究处理”的审议意见,“一府两院”不能置之不理,必须向常委会“报告”“研究处理情况”或“执行决议的情况”,这样就从制度上保证了人大的审议意见落到实处。再如在执法检查方面,监督法第二十七条第一款规定:“常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后,向常务委员会报告。必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议,或者由常务委员会组织跟踪检查;常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。”从“交由”“研究处理”,将研究处理情况“向常务委员会报告”、“组织跟踪检查”等关键词可以看出,监督法从制度上保证了执法检查的实效。 

  第二,规定了监督公开制度。《监督法》第七条规定:“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况,向社会公开。”这是我国法律第一次明确规定各级人大常委会行使监督权要向社会公开。这次监督法之所以规定了监督公开制度,是由我国宪法确定的人民主权原则和人民代表大会的性质和地位决定的。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法同时规定,人民参照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。为了保证人民代表大会体现人民的利益和人民主体地位,按照人民的意志决定问题,宪法和法律规定,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,对人民负责,受人民监督。从这个意义上看,作为人民代表大会常设机构的常务委员会行使监督权,对“一府两院”进行监督,应当将监督权的情况向社会公开,使人民能够熟悉常务委员会监督工作的情况。实行监督公开,对于促进国家机构接受人民群众的监督,推进“一府两院”依法行政,保证人民群众行使知情权、参与权、监督权等民主权利,具有重要的作用。正因为这样,监督法多处规定了监督公开制度。 

  主要有5处体现: 

  (1)常务委员会听取和审议专项工作报告的年度计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(《监督法》第8条第2款); 

  (2)常务委员会听取的专项工作报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表表通报并向社会公布(《监督法》第14条第2款); 

  (3)常务委员会听取的国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告及审议意见,人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(《监督法》第23条第1款); 

  (4)常务委员会年度执法检查计划,经委员长会议或者主任会议通过,印发常务委员会组成人员并向社会公布(《监督法》第23条第1款); 

  (5)常务委员会的执法检查报告及审议意见,人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告,向本级人民代表大会代表通报并向社会公布(《监督法》第27条第2款)。第三,对监督的时限有了更加严格的要求。对监督的有关程序从时间上进行规定,一是为了提高监督的效率,二是为了保证监督质量。如计划预算监督方面,监督法第十七条第三款规定:“国务院和县级以上地方各级人民政府有关主管部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的一个月以前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会财政经济委员会进行初步审查,或者送交常务委员会有关工作机构征求意见。”又如在备案审查方面,监督法第三十一条规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”再如听取和审议专项工作报告是人大常委会行使决定职权的一项重要形式。在实际工作中,往往存在部分操作不规范的现象。如有的临时增加审议专项工作报告议程,有的专项工作报告在审议前没有充分征求人大常委会有关工作机构的意见,有的在常委会上才将专项工作报告送到常委会组成人员手中,组成人员像学生临考一样匆匆忙忙读完一遍报告,然后立即进行审议,其审议效果难免有走过场之嫌。监督法第12规定:常委会议20天前,专项工作报告应送交到本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见。报告修改后,常委会议10日前送交常委会,常委会议7日前发给常委会组成人员手中。监督法作出这样的规定,能够从时间上保证常委会议对专项工作报告进行充分的了解和审议,从而提高地方人大常委会的审议质量。 

  第四,对有关监督内容在程序上进一步进行了细化和具体化。计划和预算监督是各级人大常务会行使监督职权的重要方面,这是宪法和法律赋予人大的重要职权。《宪法》第六十二条、第六十七条和第九十九条,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条,规定了人大对计划和预算执行的监督职权。监督法在总结各级人大常委会对计划和预算监督实践的基础上,将各级人大常委会审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告等,进一步进行了系统化、规范化和程序化,形成了以监督法第三章为主要内容的计划和预算监督制度。在计划监督方面,主要有听取和审议半年度计划执行情况报告、审查和批准计划调整方案、听取和审议中长期规划的中期评估报告等形式;在预算监督方面,重点审查预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、预算超收收入的安排和使用、部门预算制度建立和执行、向下级财政转移支付、本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行等6个方面的情况。 

  对规范性文件的备案审查是指各级人大常委会为了保证国家法制的统一而对依法享有一定立法权限的主体的立法进行的监督,也称“立法监督”,是各级人大常委会监督权的一个重要内容。宪法和相关法律对人大的这一职权予以了规定。监督法设专章对这“规范性文件的备案审查”作了规范,这是在立法法基础上为维护法制统一和尊严而对立法监督制度的进一步完善。 

  再如在听取工作报告与组织调研方面。以往地方人大常委会在听取和审议专项工作报告前,很少组织常委会组成人员就专项报告有关内容全面开展调查研究,常委会组成人员中除了部分人员了解专项工作报告内容外,有的只能凭印象说几句,有的因为对情况不熟悉只能保持沉默。监督法第10条明确规定:“常务委员会听取和审议专项工作报告前,委员长会议或者主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人大代表,对有关工作进行视察或者专题调研。”这样就能从制度上保证常委会组成人员对审议的工作情况掌握比较充分,提高审议质量。 

  三、在我国现有政治体制下,监督实效的增强需要以全面深入贯彻实施监督法和进一步完善人大监督程序为支撑 

  毫无疑问,监督法的颁布与实施,对于进一步健全和完善我国社会主义民主政治建设具有开拓性的里程碑意义。尽管如此,世界是复杂的,是变化的,任何法律都不可能解决现实生活中的所有问题,需要在今后的工作中进一步进行完善。在现有的政治体制下,要切实增强人大监督实效,需要全面深入贯彻实施监督法和进一步完善人大监督程序。 

  (一)严格按照监督法的规定进行监督是增强人大监督实效的重要途径。一是充分认识监督法颁布实施的重大意义。监督法坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以宪法为依据,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,对于各级人大常委会依法行使监督职权,健全监督机制,加强和改进监督工作,增强监督实效,促进依法行政和公正司法,更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势,推进社会主义民主法制建设,维护最广大人民群众的根本利益,都具有重大的现实意义和深远的历史意义。因此,全社会都要深入学习监督法,切实把握监督法的主要内容,深刻领会监督法的精神实质,切实增强坚持和完善人民代表大会制度的坚定性和自觉性。二是严格按照监督法的规定依法履行职权。比如说,在监督公开方面,监督法对听取和审议专项工作报告公开的设计几乎是全程公开,从年度计划、报告内容,到审议意见,再到审议意见的处理等,都应向社会公布,真正做到向社会完全公开。按照监督法的要求,依法应向社会公布而没有公布,就是失职。各级人大常务会应以主动的姿态,把法定的义务性的要求转化为积极公开的动力。再如监督法关于监督时限上的一些规定,也要严格执行。常委会听取工作报告,要按照时间规定提前把报告稿送给代表、委员,不能临会才发。这样才能保证审议质量。 

  (二)制定与实施监督法配套的地方性法规。监督法第48条规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法和有关法律,结合本地实际情况,制定实施办法。”制定和实施监督法的目的在于更好地履行宪法赋予人大的重要职权,而要使这部重要法律在地方各级人大常委会得到贯彻实施,根据各地实际制定监督法实施的地方性法规是十分必要的,这将使人大对带有普遍性、倾向性的问题监督的渠道更加畅通,程序更加规范,使人大依法监督的作用更能得到发挥。制定实施监督法的地方性法规,应在依据监督法并突出“结合本地实际”的这一基点上,重点在以下几个方面的情况作出具体规定。 

  一是对地方人大常委会对规范性文件进行备案审查的具体程序予以规定。监督法第二十九条授权地方人大常委会参照立法法的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定,并明确了审查的依据。从目前的实际来看,无论是宪法、地方组织法,还是监督法,对地方人大常委会规范性文件备案审查程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定,导致各地在实践中做法不一,备案审查工作随意性很大,甚至流于形式。此外,还存在备案审查范围不明确、受理和审查机构不统一、审查标准不规范、责任追究不具体等突出问题。必须对备案审查范围、备案审查程序和机构、审查启动程序、审查标准、反馈机制和纠正程序、责任追究等方面的问题作出具体的规定,从而保证备案审查工作落到实处。二是突出“把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和本地群众切身利益密切相关以及社会普遍关注的问题上”这方面的实际内容。监督法第8条、第15 条规定人大听取和审议“一府两院”专项工作报告,开展执法检查要把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上。但究竟哪些问题属于这方面的问题,需要在监督法实施办法中予以明确。实践证明,各级人大常委会对政府工作中带有普遍性的问题,如“三农”问题、义务教育问题、环境问题、生产安全、医疗卫生、拆迁补偿等社会问题进行监督,对人民法院和人民检察院工作中群众反映强烈的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等进行监督,有利于发挥各级人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能,促进依法行政、公正司法。三是突出“审议和决定撤职案具体程序”方面的实际内容。 监督法第45条规定撤职案“或者由主任会议提议,经全体会议决定,组织调查委员会,由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”省级人大常委会制定实施监督法的地方性法规时,为突出“审议和决定撤职案的具体程序”这方面的实际内容,就有必要把监督法规定的“今后”的模糊时间尽可能具体化,使之更有利于地方各级人大常委会操作和实行。 

  (三)积极探索与监督法规定相一致的人大监督形式。探索是人类社会向前发展的动力,社会主义民主政治的发展需要具备不断探索的精神。监督法是从整体上规定人大常委会行使监督职权的一部法律,在宪法和监督法等法律的框架下,如何进一步完善和深化人大监督职权,还是有很多地方仍然值得探索。如监督公开原则是监督法关于人大行使监督职权的一项重要原则,监督法中有5处明确规定人大在行使监督职权时应“向社会公布”的情况。但公开只是原则上的要求,具体如何公开,公开什么内容,向谁公开,选择什么方式公开,监督法没有规定,这就给我们留下了进一步进行探索的空间。全国人大常委会于2006年健全了新闻发布制度,明确了全国人代会、人大常委会、人大常委会办公厅3个层次的新闻发言人及其产生办法。县级以上地方人大常委会可以考虑建立健全新闻发布和设立新闻发言人制度,做到常态性工作定期向社会公布,重大事项随时向社会公布。报刊、电视、电台、网站是公民获取国家政治领域信息的主要渠道,监督法中规定向社会公开的内容,可以合理利用媒体向社会公开,将几种媒体有机结合,优势互补,在监督信息公开中发挥各自功能,让人大监督真正走向阳光监督。同时,要加强载体建设,通过创办人大信息专刊和网站,建立信息发布平台。 (作者单位:湖南省澧县人大常委会)
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